Reforma Constitucional o nueva Constitución la experiencia peruana

Auto Samuel Abad
Profesor en Derechos constitucionales de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, “Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo. Escenarios prospectivos 2012-2016”, junio de 2012, p. 37.

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El estudio se plante las siguientes preguntas : Luego de más de veinte años y de varios gobiernos distintos, es legítimo preguntarnos ¿cuánto ha aportado la Constitución a la institucionalidad democrática y cuál será el camino a seguir? ¿Ha dado inicio a un nuevo periodo en nuestra historia constitucional?

Sostiene lo siguiente sobre la constitución:

La Carta de 1993 surgió como un instrumento jurídico y político destinado a legitimar el golpe de Estado del 5 de abril de 1992 y para plasmar reglas no previstas por la Constitución de 1979. Ella trató de consolidar al gobierno no democrático y autoritario del ingeniero Alberto Fujimori. Una Constitución a la medida... esta conclusión la alcanza del análisis realizado y de las instituciones plasmadas en la constitución: el fortalecimiento del Poder Ejecutivo, la introducción de la reelección presidencial inmediata, el Congreso unicameral, la reducción de atribuciones de los gobiernos locales y regionales, ampliación de la competencia de la justicia militar, la pretendida extensión de la pena de muerte, entre otras.

La ciudadanía no exigió un proceso constituyente ni el nacimiento de una nueva Carta, gran parte de ella estuvo desinformada de los alcances de las normas que estaban siendo aprobadas; tampoco existieron canales efectivos para la discusión e incorporación de sus propuestas. Ello determinó la ausencia de un “clima constituyente”. La posibilidad de formar conciencia ciudadana respecto al contenido del texto fue limitada.

La forma cómo se reguló el referéndum, realizado el 31 de octubre de 1993, y el modo en que se condujo la campaña electoral estuvieron destinados a favorecer al gobierno. El principio de neutralidad fue vulnerado. Ello, además, contribuyó a una marcada polarización entre quienes estaban a favor de la propuesta oficial y quienes —desde distintos sectores e ideologías— la cuestionaban.

La reforma constitucional y comisión durante el gobierno del presidente Paniagua

Con la caída del régimen fujimorista se presentó un escenario para el cambio de constitución.

En este camino se inscribió el informe presentado en julio de 2001 por la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional designada por el presidente Valentín Paniagua. La referida Comisión fue creada a través del Decreto Supremo Núm. 018-2001-JUS, publicado el 26 de mayo de 2001, con la finalidad de proponer las normas constitucionales que podrían ser reformadas, las opciones sobre el contenido de las reformas y el procedimiento a seguir para desarrollar las normas constitucionales propuestas.

DS 18 201 JUS - 26 de Mayo del 2001

En su primer considerando el Decreto recordaba que la Constitución de 1993: “Fue elaborada y debatida en un escenario de crisis política producto de la interrupción del orden constitucional, y ratificada por un referéndum cuestionado por las irregularidades cometidas en su desarrollo”. La Resolución Ministerial Núm. 232-2001-JUS, publicada el 01 de junio, designó a sus veintiocho integrantes.

El informe planteó tres escenarios:

- La primera proponía el retorno a la Constitución de 1979 y la nulidad de la de 1993, manteniendo vigentes las nuevas instituciones —por ejemplo, la Defensoría del Pueblo— y convocando a una Asamblea Constituyente para que actualizara e incorporara los cambios necesarios a dicha Constitución

- La segunda manifestaba la reforma total de la Constitución bajo el procedimiento previsto por la Carta de 1993, incorporando el texto de 1979 con las actualizaciones necesarias 

- La última propuso aprobar una ley de referéndum que consultara a la ciudadanía si deseaba retornar a la Carta de 1979 y si fuera así convocar a una Asamblea Constituyente para reformarla y actualizarla

Diciembre 2001 el camino hacia la nueva constitución

En diciembre de 2001, el Congreso mediante la Ley 27600 optó por una vía distinta. Propuso la “reforma total” de la Constitución por parte del Congreso, lo que motivó que se presentara una demanda de inconstitucionalidad contra ella, la cual finalmente fue desestimada (Exp. 014-2002-AI/TC). Asimismo, dispuso someter el texto aprobado a referéndum. Dicha ley, además, suprimió la firma de Alberto Fujimori de la Constitución de 1993.

En ese año se asigna la elaboración de la nueva Constitución a la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales, presidida por el entonces congresista Henry Pease. Dicha Comisión designó diversos congresistas coordinadores, encargados de abordar una parte de la Constitución, quienes a su vez convocaron a un grupo de personas de la sociedad civil, abogados, expertos, etcétera, para elaborar los textos iniciales.

Durante este desarrollo, no se logró el consenso:  desde abril de 2003, la reforma quedó paralizada. En efecto, el Congreso acordó suspender el debate constitucional del 25 de abril al 5 de mayo de ese año, pero luego no hubo consenso para retomarlo. Ante la percepción cierta de que la ciudadanía tenía otras prioridades en agenda y el eventual temor a un masivo rechazo en el referéndum, se dejó atrás la vía de una reforma total que requería necesariamente de un referéndum.

JULIO 2004 Durante el Gobierno de Alejandro Toledo

..planteó tres posibles alternativas: reformar la Constitución en las dos siguientes legislaturas ordinarias, optar por conceder facultades constituyentes por espacio de seis meses al Congreso, que empezaría a funcionar en julio de 2006 o convocar a una Asamblea Constituyente elegida por el voto universal, libre y secreto.

.. el Congreso, instalado en julio de 2006, no siguió ninguna de las rutas propuestas por las dos fuerzas políticas mayoritarias en sus respectivos planes de gobierno. En ese entonces, el partido aprista señaló que “promoverá que se otorguen facultades constituyentes al nuevo Congreso para restituir la Constitución firmada por Víctor Raúl Haya de la Torre, actualizándola a las necesidades de un Estado promotor, regulador, descentralizado y democrático”; es decir, planteó volver a la Constitución de 1979, adecuándola a la actualidad. Por su parte, el partido nacionalista Unión por el Perú señaló que convocaría a una Asamblea Constituyente que “aprobara la nueva Constitución en un plazo no mayor a doce meses”. Sin embargo, no precisó cómo se convocaría a dicha Asamblea.